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INTELIGENCIA ESTRATÉGICAPor José Manuel Ugarte Fuente: Presentado en el Congreso Internacional: "Post-Globalización: Redefinición de la Seguridad y la Defensa Regional en el Cono Sur". |
10/08/2004CONTROL PÚBLICO DE LA ACTIVIDAD DE INTELIGENCIA
1. Del control de la actividad de inteligencia 1.1. Introducción En el presente trabajo efectuaremos un análisis comparativo del control público de la actividad de inteligencia en los países europeos y latinoamericanos. Ello, no sin efectuar un breve examen de los fundamentos, naturaleza, alcances y medios del control de la actividad de inteligencia. Recordemos inicialmente que controlar es, conforme al diccionario de la Lengua, comprobar, verificar, inspeccionar, y que en definitiva, el control (o función fiscalizadora) tiende a asegurar que el o los órganos controlados, obren con sujeción a las leyes y según la efectiva conveniencia en relación a un concreto interés público. Esta finalidad del control, es plenamente aplicable al control de la actividad de inteligencia. ¿Cuáles son los aspectos fundamentales del control de la actividad de inteligencia? La respuesta a este interrogante supone contestar otros: -qué habrá de ser controlado, por qué y para qué es necesario controlar esta actividad, para qué o con qué finalidad se ejercitará el control, cómo y con qué medios dicho control habrá de tener lugar, cuáles son los objetivos del control. Plantear las cuestiones relativas del control supone partir de una base: la convicción acerca de la importancia de la actividad de inteligencia, de su necesidad para todo Estado moderno. También implica tomar conciencia de la existencia de determinadas características de esta actividad opuestas a aspectos fundamentales del sistema republicano y democrático, como la publicidad de los actos de gobierno; y lograr que tales características no sean perjudiciales para el fortalecimiento de dicho sistema, garantizando a los ciudadanos que el desenvolvimiento de esta actividad no será perjudicial para el sistema, ni para las libertades públicas; obteniendo por otra parte que también para esta actividad rijan plenamente los principios de economía, eficiencia y eficacia requeridos para la actividad estatal en su conjunto. También debe recordarse que a la sazón, en la Argentina, aún la legislación relativa a la actividad de inteligencia -incluyendo la de creación y competencias del organismo civil fundamental de inteligencia, a la sazón la Secretaría de Inteligencia de Estado- era de carácter secreto. Para hallar un cuerpo normativo de carácter
público que estableciera al organismo civil fundamental de inteligencia y estableciera además formas de control público por organismos específicos, tanto del órgano ejecutivo como del Parlamento, debemos aguardar a la sanción en la República Federativa de Brasil de la Ley N° 9883, que instituyó el Sistema Brasileño de Inteligencia y creó la Agencia Brasileña de Inteligencia -ABIN-, el 7 de diciembre de 1999. No obstante, no es posible ignorar la existencia de una fuerte tendencia en Latinoamérica hacia la institucionalización, legitimación, perfeccionamiento, profesionalización y control en materia de inteligencia, bien que aún los logros en estos aspectos no aparezcan como suficientes. 1.2. ¿Qué debemos controlar? En primer lugar, analizaremos brevemente la naturaleza de la actividad que habrá de constituir objeto de control. Se denomina inteligencia a un producto, que es conocimiento, información elaborada. También, a una actividad o función estatal. Asimismo, a una organización, que suele constituir un conjunto de organizaciones. Esto fue siempre así, tanto en la literatura académica sobre inteligencia, como en la práctica. La obra clásica de Sherman Kent6 encabeza las partes en que se divide señalando que "La información es conocimiento", "La información es organización", y que "La información es actividad". Inteligencia es lo que define Jeffrey Richelson como "el producto resultante de la recolección, evaluación, análisis, integración e interpretación de toda la información disponible concerniente a uno o más aspectos de naciones extranjeras o áreas de operación que son inmediatamente o potencialmente significativas para el planeamiento" (si bien el referido autor expresa posteriormente que "...otras actividades -contrainteligencia y acción encubierta- están interligadas con la actividad de inteligencia...") o, con un carácter más amplio, lo descripto por Roy
Godson señalando como elementos integrantes de la noción de inteligencia, la recolección de información, el análisis, la contrainteligencia, y la acción encubierta. Los formuladores de la política y los funcionarios de la inteligencia deben pensar también más allá de inteligencia externa. Ellos deben considerar actividades de inteligencia enfocadas en amenazas contra la seguridad interna, tales como subversión, espionaje, y terrorismo. Más allá de las amenazas contra la seguridad interna arriba mencionadas, la inteligencia interior, por lo menos en los Estados Unidos y democracias similares, es un asunto policial. Este hecho diferencia la práctica de la inteligencia en las democracias occidentales de la vigente en estados totalitarios. La KGB, por ejemplo, cumplió una función crucial de policía secreta interna que la CIA no cumplió. Así, en muchos aspectos, las dos agencias no fueron comparables. Más allá de las amenazas contra la seguridad interna arriba mencionadas, la inteligencia interior, por lo menos en los Estados Unidos y democracias similares, es un asunto policial. Este hecho diferencia la práctica de la inteligencia en las democracias occidentales de la vigente en estados totalitarios. La KGB, por ejemplo, cumplió una función crucial de policía secreta interna que la CIA no cumplió. Así, en muchos aspectos, las dos agencias no fueron comparables. También parece importante señalar que la inteligencia involucra el uso del secreto de fuentes y métodos; la realización de actos de carácter subrepticio, el empleo de medios técnicos con aptitud de penetrar virtualmente todos los aspectos de la privacidad de las personas, e inclusive la utilización de fondos que, aunque no exentos de control, están sujetos a un régimen especial, que limita la demostración de su forma de empleo. Es decir, que la actividad de inteligencia no es una actividad ordinaria del Estado democrático. Es una actividad, si bien permanente, excepcional de dicho Estado, reservada, hacia el exterior, a las cuestiones más importantes de las políticas exterior, económica y de defensa; y hacia el interior, a aquellas amenazas susceptibles de destruir o de perjudicar gravemente al Estado o al sistema democrático. Otro aspecto a considerar y que incide en el control de la actividad de inteligencia - y que ha sido objeto de debates teóricos - es el relativo a qué comprende la actividad de inteligencia. Debemos señalar que como actividad, la inteligencia abarca no solamente la obtención, tratamiento y análisis de la información destinada a satisfacer las necesidades de los formuladores de políticas, fundamentalmente de las áreas de política exterior, economía y defensa, sino también la contrainteligencia y las operaciones encubiertas. Nuevamente citaremos a Richelson, señalando que "Hablando estrictamente, las actividades de inteligencia involucran solamente la recolección y el análisis de información y su transformación en inteligencia; sin embargo, la contrainteligencia y la acción encubierta están entrelazadas con la actividad de inteligencia. La acción encubierta, también conocida como ''actividades especiales", incluye cualquier operación diseñada para influir a gobiernos extranjeros, personas, o eventos, para apoyar los objetivos de política exterior del gobierno que la patrocina, mientras mantiene secreta la actividad de patrocinio del gobierno que la apoya. Mientras que en la recolección clandestina el énfasis está en mantener secreta la actividad, en la acción encubierta el énfasis está en mantener secreto el patrocinio. 1.3. ¿Qué objetivos tiene el control de la actividad de inteligencia? Como objetivos del control, habremos de señalar que consisten en obtener que la actividad de inteligencia sea realizada con legitimidad y con eficacia. Cuando requerimos la realización de la actividad que nos ocupa con legitimidad, perseguimos que ésta tenga lugar con observancia de las disposiciones de las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes en el país que la desempeña y de los principios generales del derecho; es decir, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho,15 como en una frase feliz exige la Constitución Española de 1978 de su Administración Pública, y con respeto de los derechos individuales de sus habitantes. Cuando procuramos que la actividad de inteligencia sea realizada con eficacia, buscamos el logro en tal actividad de una adecuada relación entre los medios puestos a disposición de los órganos que desempeñan la actividad -los fondos públicos- y el producto obtenido: la inteligencia.16 O, para decirlo más simplemente, y como se expresara en el informe del Secretario de Defensa al Congreso correspondiente al presupuesto del año fiscal 1977 en los Estados Unidos de América, de asegurar la eficiencia de la Inteligencia del Departamento, en términos del valor retornado por dólar invertido, atendiendo a toda duplicación innecesaria y al posible mejoramiento de los arreglos en materia de administración. Recordemos en este punto que como señalan Carlos Al Isoard y Jiménez de Sandi17. Verificar la eficacia y la eficiencia consiste en expresar cuantitativamente el progreso hacia la consecución de las mutaciones deseadas en las estructuras y en la coyuntura; y en precisar el aprovechamiento de los recursos con que se lograron los cambios. Es decir, valuar la eficacia es determinar el grado en que se hayan conseguido los objetivos; valuar la eficiencia es juzgar hasta qué punto se emplearon racionalmente los medios -monetarios y no monetarios- para lograr resultados óptimos; es cerciorarse de que las actividades se ejecuten siguiendo la combinación de recursos, acciones y fines que ofrece más ventajas. Lograr, pues, la eficacia y la eficiencia constituyen importantes objetivos del control de la actividad de inteligencia. 1.4. ¿Qué tipos de controles existen? También cabe considerar los tipos o formas que asume el control de la actividad de inteligencia. Podemos señalar tres tipos de controles de esta actividad. En primer lugar, un control político no partidista realizado desde el órgano ejecutivo, que asegure que los objetivos a alcanzar, como las políticas a implementar, como los planes a formular y las acciones a realizar, respondan adecuadamente a las necesidades de la sociedad en su conjunto; que el presupuesto sea adecuadamente distribuido entre los distintos órganos que conforman el Sistema de Inteligencia de que se trate, conjuntamente con el Congreso, que habrá de analizar tal presupuesto; y que el gasto sea efectuado con racionalidad y exclusivamente en acciones tanto legítimas, como necesarias y útiles para el Estado. Dicho control -y dirección política- es, en primer lugar, propio del gobernante: Presidente en los regímenes presidencialistas, Primer Ministro en los regímenes parlamentarios. Teniendo en cuenta que en esta materia, un control y dirección detallada por parte del Jefe del Estado o del Jefe del Gobierno es imposible, suelen establecerse a nivel ministerial comisiones especializadas para la formulación de políticas y ejercicio del control. Es el caso del Comité interministerial para la información y la seguridad, instituido en la Ley n° 801 del 24 de Octubre de 1977 de la República Italiana, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente del Consejo de Ministros, impartiendo directivas generales y con el objetivo fundamental de obtener el cuadro de la política informativa y de seguridad. O bien, de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia establecida en el artículo 6 de la Ley Reguladora del Centro Nacional de Inteligencia del Reino de España, con las funciones de a) Proponer al Presidente del Gobierno los objetivos anuales del Centro Nacional de Inteligencia que han de integrar la Directiva de Inteligencia; b) Realizar el seguimiento y evaluación del desarrollo de los objetivos del Centro Nacional de Inteligencia c) Velar por la coordinación del Centro Nacional de Inteligencia, de los servicios de información de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado y los órganos de la Administración civil y militar. Se trata de un control de eficacia que probablemente pueda paliar en parte las limitaciones en materia de facultades del órgano de control parlamentario previsto en dicha normativa. Un control de naturaleza similar, es el previsto en el artículo 5° de la Ley N° 9.883 de creación de la Agencia Brasileña de Inteligencia (ABIN), en el que se establece que La ejecución de la Política Nacional de Inteligencia, fijada por el Presidente de la República, será llevada a cabo por la ABIN, bajo la supervisión de la Cámara de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional del Consejo de Gobierno. Un órgano de control político inmediato de fundamental importancia es el ministro. Responsable político de la actividad del organismo de inteligencia que le depende, es al mismo tiempo órgano de elaboración de políticas y de requerimientos y a la vez importante consumidor de la inteligencia producida por aquél. Se trata de un control político inmediato y de fundamental importancia, especialmente en materia de organismos de inteligencia con jurisdicción en el país propio, donde el control y la supervisión deben ser más estrechos. Se trata de un control presente en la gran mayoría de los países europeos, tanto de régimen estrictamente parlamentario -Reino Unido, España, Italia, República Federal de Alemania, Bélgica, Holanda, etc., como en el régimen presidencialista atenuado de Francia; tanto en países unitarios como en el Reino Unido, España, Italia, etc., como federales, como el caso de la República Federal de Alemania. Se encuentra ausente sin embargo en diversos países latinoamericanos, que establecen la dependencia de sus organismos de inteligencia fundamentales respecto del máximo nivel del Estado: el Presidente de la Nación. Tal es el caso de la República Argentina -Secretaría de Inteligencia- y de la República Federativa de Brasil -Agencia Brasileña de Inteligencia-, así como de Colombia -Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y de la estructura de inteligencia contenida en el Proyecto de Ley sobre el Sistema de Inteligencia de Estado y que crea la Agencia Chilena de Inteligencia18 de la República de Chile. En otros casos, se establece su dependencia respecto de órganos de la Presidencia, como es el caso del Servicio Nacional de Seguridad cuya creación se preveía en la Ley Nacional de Inteligencia de Venezuela (año 2000) que fuera rechazada por el Poder Ejecutivo19, propuesta reiterada en el Proyecto de Ley Orgánica de los Servicios de Inteligencia actualmente en trámite en dicho país, en el que dicho organismo de inteligencia civil depende del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia, o bien el de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica creada por la Ley N° 27.479 de la República del Perú bajo dependencia del Consejo Nacional de Inteligencia, cuyo presidente depende del Presidente del Consejo de Ministros. En otros casos dependen de Ministerios, como es el caso actualmente en Chile de la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones creada por Ley N° 12.912, que depende del Ministro del Interior, existiendo también la Dirección de Inteligencia para la Defensa Nacional (DIDN), organismo de inteligencia y contrainteligencia militar, y los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas, Carabineros e Investigaciones; hasta el momento de Venezuela, donde la Dirección de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) actual organismo civil de inteligencia y contrainteligencia dependiente del Ministerio del Interior -sin perjuicio de la existencia de la Dirección de Inteligencia Militar (DIM), organismo de inteligencia y contrainteligencia militar, y de Policía Técnica Judicial (PTJ) realiza investigación criminal; de México, donde el Centro Superior de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN) depende de la Secretaría de la Gobernación, mientras que un organismo de inteligencia y contrainteligencia militar, Inteligencia Militar depende de la Secretaría de Defensa Nacional (Estado Mayor de la Defensa Nacional), existiendo también una institución de policía de seguridad federal que produce información e inteligencia federal, la Policía Federal Preventiva. Cabe advertir que la tendencia en Latinoamérica, representada por los proyectos de leyes de inteligencia en trámite y por las leyes más recientemente sancionadas, parece constituir la de establecer la dependencia directa del organismo de inteligencia civil fundamental directamente respecto del máximo nivel del Estado. Con ello se pierde la instancia de control y responsabilidad política inmediata representada por los ministros, resultando único responsable un funcionario cuyo cuestionamiento y eventual sometimiento a procesos de responsabilización y remoción aparece como un muy significativo desgaste institucional: el Presidente de la Nación. Además del ya señalado control político, existe un control fundamentalmente profesional y que es el primer control, el efectuado por el superior, es decir, por el titular del organismo de inteligencia de que se trate, respecto del comportamiento de sus subordinados y de la legitimidad y adecuación de sus acciones a los planes vigentes y a los requerimientos que sean formulados por órganos competentes. A este tipo de control se refiere el Artículo 36 del ya citado proyecto de Ley del Sistema de Inteligencia del Estado de la República de Chile20 -entre otros muchos casos-, cuando establece que El control interno será realizado por el Director o Jefe de cada organismo de inteligencia que integra el Sistema de Inteligencia del Estado, el que es responsable directo del cumplimiento de las normas. El control interno comprenderá los siguientes aspectos:
A este control se refieren también los artículo 15 y 16 de la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 del Reino de Holanda, cuando expresan que Los jefes de los servicios son responsables por:
En segundo término, el control parlamentario, que requiere celo, objetividad, profundidad, prudencia y reserva en su realización. También debe tener en miras verificar tanto la legitimidad como la eficacia en la actividad de inteligencia, procurando evitar en este último aspecto un accionar meramente reactivo, episódico y de respuesta a contingencias, procurando también influir permanentemente en el sentido de los cambios deseados, efectuando recomendaciones y procurando estimular las conductas y actitudes adecuadas. Ello, obviamente, en el caso en que ello esté comprendido en la competencia del órgano de control. También requiere de manera imprescindible una visión que trascienda los partidos políticos, pero no, ciertamente, la política; es necesario superar los intereses partidarios y poner por sobre todo los de la sociedad en su conjunto. Finalmente, un control sobre aquellas acciones de los organismos de inteligencia que afectan la privacidad de los habitantes, destinado a verificar que tales acciones tengan por exclusiva finalidad aquellas invocadas para disponer su realización, y que la intrusión en la esfera de la privacidad quede reducida al mínimo posible. También comprende este control la tramitación de reclamos de los particulares por alegados daños causados por la actividad de inteligencia. Este control es ejercido con variados instrumentos, según los países. En primer lugar, supone la exigencia de autorizaciones para la realización por parte de los organismos de inteligencia de actos intrusivos de la privacidad. En Latinoamérica, predomina la realización de este control por parte de los órganos judiciales ordinarios. Tal es el caso de Argentina -Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, artículos 18 y 19. La Ley de Comunicaciones de la República Dominicana -entre otros casos- requiere autorización judicial. En el caso de Chile, regla las interceptaciones de comunicaciones en la investigación penal la Ley N° 19696 -imponiendo la autorización judicial-. El Proyecto sobre el Sistema de Inteligencia del Estado de ese país prevé asignar competencia para otorgar autorizaciones para la ejecución de técnicas intrusivas y métodos encubiertos a un Ministro de Corte de Apelaciones que ejerza jurisdicción en el territorio en que se realizará la diligencia. Para este efecto, cada Corte de Apelaciones designará a dos de sus miembros por el lapso de dos años y la solicitud podrá ser presentada ante cualquiera de ellos (art. 30). El Proyecto de Ley de creación del Sistema Nacional de Inteligencia del 2000 de la República de Venezuela preveía la autorización judicial (art. 35) posición que se reitera en el Proyecto de Ley Orgánica de los Servicios de Inteligencia actualmente en trámite. Se debe tener en cuenta que la vigencia en Latinoamérica de la Convención Americana de Derechos Humanos, cuyo artículo 11 establece, en su apartado 2, que Nadie puede ser objeto de ingerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia... y en su apartado 3, que 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas ingerencias o esos ataques habrá de determinar, como ya sucedió en Europa merced a la normativa y jurisprudencia comunitaria, la necesidad de reglar cuidadosamente estos aspectos en los países que aún no lo han hecho. En Europa, el panorama es mucho más variado, aunque también es mucho mayor el número de normas que regulan la utilización de técnicas intrusivas de la intimidad respecto de la actividad de inteligencia. Se debe tener en cuenta la existencia de standards como el Pacto Europeo de Derechos Humanos (art. 8) conforme al cual no podrá haber injerencia de autoridad pública en la vida privada o familiar, en el domicilio o la correspondencia, a menos que se trate de una autorización prevista en la ley y que constituya una medida necesaria en una sociedad democrática. Ello no impone ciertamente un requisito de autorización judicial previa -inexistente en muchos países europeos- sino la existencia de previsiones legales, controles, y una forma de control judicial posterior. Frecuente en Europa -del que un adecuado ejemplo es la Ley de Regulación de Poderes Investigativos de 2000 del Reino Unido- es establecer el otorgamiento de la autorización o mandamiento por un ministro -en el caso, el Secretario de Estado- cuyo proceder está sujeto a revisión por un Comisionado; existiendo posteriormente un Tribunal encargado de juzgar eventuales abusos en el ejercicio de la actividad de inteligencia. En la República de Croacia -Ley de Asuntos Internos- la facultad de autorizar estas actividades es otorgada al Ministro del Interior, quien debe informar lo más rápidamente posible al Presidente de la República del otorgamiento de la autorización. De la designación de personas que sean exclusivamente autorizadas para llevar a cabo las actividades establecidas precedentemente junto con la designación dentro del contexto del procesamiento de información. segundo término, el control parlamentario, que requiere celo, objetividad, profundidad, prudencia y reserva en su realización. Finalmente, un control sobre aquellas acciones de los organismos de inteligencia que afectan la privacidad de los habitantes, destinado a verificar que tales acciones tengan por exclusiva finalidad aquellas invocadas para disponer su realización, y que la intrusión en la esfera de la privacidad quede reducida al mínimo posible.21También comprende este control la tramitación de reclamos de los particulares por alegados daños causados por la actividad de inteligencia. Este control es ejercido con variados instrumentos, según los países. En primer lugar, supone la exigencia de autorizaciones para la realización por parte de los organismos de inteligencia de actos intrusivos de la privacidad. En Latinoamérica, predomina la realización de este control por parte de los órganos judiciales ordinarios. Tal es el caso de Argentina -Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, artículos 18 y 19. La Ley de Comunicaciones de la República Dominicana -entre otros casos- requiere autorización judicial. En el caso de Chile, regla las interceptaciones de comunicaciones en la investigación penal la Ley N° 19696 -imponiendo la autorización judicial-. El Proyecto sobre el Sistema de Inteligencia del Estado de ese país prevé asignar competencia para otorgar autorizaciones para la ejecución de técnicas intrusivas y métodos encubiertos a un Ministro de Corte de Apelaciones que ejerza jurisdicción en el territorio en que se realizará la diligencia. Para este efecto, cada Corte de Apelaciones designará a dos de sus miembros por el lapso de dos años y la solicitud podrá ser presentada ante cualquiera de ellos (art. 30). El Proyecto de Ley de creación del Sistema Nacional de Inteligencia del 2000 de la República de Venezuela preveía la autorización judicial (art. 35) posición que se reitera en el Proyecto de Ley Orgánica de los Servicios de Inteligencia actualmente en trámite. Se debe tener en cuenta que la vigencia en Latinoamérica de la Convención Americana de Derechos Humanos, cuyo artículo 11 establece, en su apartado 2, que Nadie puede ser objeto de ingerencias arbitrarias o abusivas en su vida privada, en la de su familia, en su domicilio o en su correspondencia... y en su apartado 3, que 3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas ingerencias o esos ataques ... habrá de determinar, como ya sucedió en Europa merced a la normativa y jurisprudencia comunitaria, la necesidad de reglar cuidadosamente estos aspectos en los países que aún no lo han hecho. En Europa, el panorama es mucho más variado, aunque también es mucho mayor el número de normas que regulan la utilización de técnicas intrusivas de la intimidad respecto de la actividad de inteligencia. Se debe tener en cuenta la existencia de standards como el Pacto Europeo de Derechos Humanos (art. 8) conforme al cual no podrá haber injerencia de autoridad pública en la vida privada o familiar, en el domicilio o la correspondencia, a menos que se trate de una autorización prevista en la ley y que constituya una medida necesaria en una sociedad democrática. Ello no impone ciertamente un requisito de autorización judicial previa -inexistente en muchos países europeos- sino la existencia de previsiones legales, controles, y una forma de control judicial posterior. Frecuente en Europa -del que un adecuado ejemplo es la Ley de Regulación de Poderes Investigativos de 2000 del Reino Unido- es establecer el otorgamiento de la autorización o mandamiento por un ministro -en el caso, el Secretario de Estado- cuyo proceder está sujeto a revisión por un Comisionado; existiendo posteriormente un Tribunal encargado de juzgar eventuales abusos en el ejercicio de la actividad de inteligencia. En la República de Croacia -Ley de Asuntos Internos- la facultad de autorizar estas actividades es otorgada al Ministro del Interior, quien debe informar lo más rápidamente posible al Presidente de la República del otorgamiento de la autorización. En normas de sumo interés, como es el caso de la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad de 2002 de Holanda, la autorización que nos ocupa -relativas a la ejecución de medidas intrusivas de la privacidad- está reservada al ministro relevante -el ministro del que depende el organismo de inteligencia de que se trate, vale decir, el Ministro del Interior y Relaciones del Reino si se tratara del Servicio de Inteligencia General y de Seguridad, o el Ministro de Defensa si se tratara del Servicio de Inteligencia y Seguridad Militar. Pero también puede otorgarla en su nombre el jefe del organismo de inteligencia, o incluso funcionarios facultados por escrito por él. Pero tales autorizaciones para la realización de actos intrusivos deben ser enviadas al Ministro relevante, debiendo elaborarse un informe escrito respecto del resultado de estas diligencias, sólo factibles en caso de que la información no pudiera ser obtenida por medios no intrusivos. Pero en casos determinados, como penetración en domicilios, la autorización debe ser otorgada por el Ministro del Interior y Relaciones del Reino: y la apertura de correspondencia requiere la autorización expresa de la Corte de Distrito de La Haya. 1.5. ¿Qué características tienen los órganos destinados al control externo de la actividad de inteligencia? Íntimamente relacionada con los tipos y formas que reviste el control externo de inteligencia, se encuentra la cuestión relativa a los órganos destinados al ejercicio del referido control. No cabe duda que el Congreso constituye un símbolo del control, y que constituye el órgano de control fundamental en los países democráticos. En materia de inteligencia el control es ejercido habitualmente a través de Comisiones especializadas. En los países de Congreso unicameral, es habitual el ejercicio del control a través de una Comisión permanente, integrante de la Cámara única. En aquellos que cuentan con dos Cámaras, el control puede tener lugar a través de una Comisión Bicameral -como son los casos de la actual Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Inteligencia de la Argentina, o la Comisión Mixta de Control de las Actividades de Inteligencia de la República Federativa del Brasil, o la Comisión Parlamentaria de Control de la República Italiana, o bien la Comisión de Inteligencia y Seguridad del Reino Unido. También puede estar a cargo de sendas Comisiones, constituidas en cada una de las Cámaras, como es el caso de Estados Unidos de América, o bien, como sucede en el Reino de Holanda, por una Comisión de control exclusivamente en la Cámara baja (Segunda Cámara) -aunque el ejercicio en los aspectos fundamentales del control ha sido confiado a una Comisión de Supervisión formada por tres miembros no parlamentarios, designados por el Parlamento, conforme a parámetros establecidos en la Ley. Las comisiones parlamentarias de inteligencia pueden ser de dictamen y control -como sucede actualmente, con la Comisión Bicameral Argentina, creada por la Ley N° 25.520, - o bien exclusivamente de control, como es el caso de la antigua Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia creada en Argentina por la Ley N° 24.059,27 o con la Comisión Mixta brasileña. Las comisiones parlamentarias de inteligencia pueden tener un mecanismo de designación de sus miembros en razón del cargo que desempeñan en el Congreso -presidentes de bloque parlamentario o de determinadas comisiones, etc, como es el caso de la República Federativa de Brasil; o bien no tener ese carácter y tener miembros designados sin tener en cuenta ninguna otra circunstancia que su carácter de miembros del Parlamento, como es el caso de la Comisión Bicameral argentina, de la Comisión Parlamentaria de Control italiana, etc. En los casos en los que esto no es así, es habitual que los miembros de la Comisión, o bien los miembros que no son designados teniendo en vista una calidad determinada, sean designados proporcionalmente a la representación de cada partido político en la Cámara de que se trate. No obstante, también puede adoptarse otro criterio, como acontece respecto a la Comisión de control de los gastos reservados del Congreso de los Diputados de España, compuesta por un miembro por cada uno de los bloques políticos representados en dicho Congreso, o la Comisión para los Servicios de Información y Seguridad de la Segunda Cámara del Reino de Holanda, que reúne a los jefes de los cuatro grupos parlamentarios más importantes. Existen comisiones de control de inteligencia que tienen expresas facultades investigativas -como es el caso de la Comisión Bicameral argentina, o bien carecer de tales facultades. En este último grupo revistan Comisiones con facultades de control relativamente limitadas, como sucede con la Comisión Parlamentaria de Control italiana, la Comisión de Inteligencia y Seguridad (parlamentaria) del Reino Unido y, en mayor grado en lo que a limitación de facultades se refiere, la ya aludida Comisión española aún después de la reforma del 2002, que otorgó a la aludida Comisión, además de la facultad de control de gastos reservados que ya poseía, la facultad conocer la información apropiada sobre el funcionamiento y actividades del nuevo organismo, los objetivos de inteligencia establecidos anualmente por el Gobierno y informe también anual que debe elaborar el Director del Centro Nacional de Inteligencia de evaluación de actividades, situación y grado de cumplimiento de los objetivos señalados para el período anterior, teniendo además acceso a las materias clasificadas. Frente a tan limitadas facultades -referidas, en esencia, al acceso y al conocimiento de determinadas materias, parece difícil hablar de control parlamentario, como lo hace el artículo 11 de la ley de creación del Centro. Tal es el caso de la Comisión Ordinaria de Inteligencia del Congreso de la República29 del Perú, facultada para controlar el funcionamiento y la ejecución de los recursos presupuestales del Consejo Nacional de Inteligencia, función que, como es obvio, se limita exclusivamente al referido Consejo y a la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica, organismo de inteligencia dependiente de dicho Consejo, pero que no incluye a los organismos de inteligencia de las fuerzas armadas, del ministerio del Interior y de la Policía Nacional. A las comisiones parlamentarias, verdadero símbolo del control en materia de inteligencia, deben agregarse otros órganos de control externo que, aún cuando designados por el Parlamento o con su intervención, no pueden ser calificados como comisiones parlamentarias, en razón de no estar integrados por miembros del Parlamento. Es dable citar entre ellos, la ya mencionada Comisión Supervisora prevista en la Ley de los Servicios de Inteligencia y Seguridad del 2002 del Reino de Holanda. Se trata de una Comisión cuyos miembros son propuestos en terna por la Comisión de la Segunda Cámara (Cámara Baja) con competencia en materia de inteligencia, eligiendo el ministro relevante -los ministros del Interior y Relaciones del Reino, de Defensa y el Primer Ministro, dependiendo de los dos primeros los organismos de inteligencia existentes y del tercero el órgano coordinador. Esta Comisión tiene amplias facultades de verificación de la legalidad de la actividad de los organismos de inteligencia y asiste al ministro encargado de verificar denuncias de particulares. |
Un modelo de control diverso es el que en Europa combina una comisión parlamentaria o de designación parlamentaria, con un Comisionado o un Ombudsman. Con relación al instituto del Comisionado en el Reino Unido, cabe señalar que tiene por misión el control del ejercicio por parte del Secretario de Estado de la facultad conferida por la ley de emitir "mandamientos" (warrants) facultando la realización de actos intrusivos de la privacidad. A partir de la sanción de la Ley de Regulación de Poderes Investigativos del 200031, existen en el Reino Unido, en relación a la actividad de inteligencia, el Comisionado de Intercepción de Comunicaciones, y el Comisionado de los Servicios de Inteligencia. Tienen por función controlar el ejercicio de la mentada facultad en materia de intercepción de comunicaciones, por una parte, y de otros actos intrusivos de la privacidad, por la otra. Tales Comisionados deben ser designados por el Primer Ministro, debiendo ser la persona designada una persona que desempeñe o haya desempeñado un alto cargo judicial. En materia de tratamiento de los reclamos de los particulares derivados de la actividad de inteligencia, merece señalarse que, generalmente, las comisiones de supervisión, parlamentarias o no, que poseen facultades investigativas, se hallan habilitadas para la consideración de tales denuncias, como sucede con la Comisión Permanente "R" del Reino de Bélgica, o bien la Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Inteligencia de la Argentina. En los casos en los cuales la Comisión supervisora carece de facultades investigativas, suele asignarse a otro órgano la tarea de examinar los reclamos de particulares. Es el caso -entre otros- en el Reino Unido, del Tribunal creado en la Sección 65 de la Ley de Regulación de Poderes Investigativos del 2000. 1.6. ¿Cuál es el contenido del control? Podemos distinguir, en materia de control de legitimidad, dos modos fundamentales de ejercicio: control de oficio o a requerimiento de determinado órgano gubernamental, por una parte, y por denuncias de particulares, por la otra. También en este último aspecto es preciso distinguir entre las denuncias que procuran el ejercicio de acciones correctivas sobre funcionarios de inteligencia a quienes se imputan infracciones, y aquellas que pretenden una reparación pecuniaria. Un aspecto importante del control es el relativo al cumplimiento por parte de los órganos y organismos de inteligencia, respecto a las normas que reglan su competencia. Un órgano que realiza actividades que exceden su competencia está quebrantando la ley, y a la vez incursionando, ya sea en la esfera de la libertad de los ciudadanos, o bien en la competencia de otro órgano u organismo. También en este aspecto existen consideraciones relativas a la eficacia: la duplicación de funciones o tareas, constituye una de las causas más frecuentes de gasto inútil, en la actividad de inteligencia. De allí la importancia de contar con normas claras en materia de competencia, y de verificar su cumplimiento. Pero el aspecto fundamental es, sin duda, el control relativo a la legitimidad de las actividades de inteligencia en sí. Tales actividades deben responder estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias en vigencia, en tanto sean realizadas en el propio país, donde rigen dichas normas. En cuanto a las que tienen lugar en el exterior, deben responder estrictamente a las directivas emanadas de los conductores de la política exterior y de defensa, absteniéndose, obviamente, de actuar en forma autónoma. Debe en todo caso observarse la disciplina, sin que ella, no obstante, justifique el quebrantamiento del orden jurídico del país propio. Por otra parte, preciso es señalar que el control en materia de inteligencia, si aspira a constituir un instrumento para el perfeccionamiento de la actividad, debiera también incluir la forma en que la misma es conducida, y las distintas tareas que dicha actividad incluye. Ya sea que se adopte la clásica consideración del proceso de producción de la inteligencia como un ciclo, -tal como lo hace la doctrina de inteligencia argentina entre muchas otras, que incluye el planeamiento de la producción, la obtención, la elaboración y la diseminación, como etapas dinámicas y consecutivas; o bien que se adopte la concepción propuesta por Arthur S. Hulnick32 de considerar dicho proceso como una matriz de funciones interconectadas y fundamentalmente autónomas, lo cierto es que múltiples son los aspectos que deben constituir objeto del control. El primer aspecto a considerar es la dirección, aspecto común a las distintas funciones de la actividad de inteligencia. Esta función, que implica la conducción de la misma, plantea la prioritaria necesidad de la objetividad, así como de su ejercicio alejado de la coyuntura política circunstancial, lo que no excluye una adecuada relación con los formuladores de política, que permita una adecuada determinación de las necesidades de inteligencia de aquellos, y su adecuada satisfacción. En segundo lugar, revisten importancia los requerimientos, como objeto del control. Si bien se supone que los requerimientos fluyen desde la conducción del Estado y particularmente, desde los formuladores de políticas, lo cierto es que en la práctica, múltiples son los orígenes de los mismos. Ciertamente que es deseable que sean los consumidores de inteligencia el origen fundamental de los requerimientos, porque así habrá de cumplirse la condición fundamental de que la inteligencia sea útil a quienes deben utilizarla y no mero reflejo de percepciones o deseos de los organismos de inteligencia. No obstante, muy frecuentemente los requerimientos se originan a partir de las percepciones que los máximos funcionarios del campo de la inteligencia tienen de las necesidades en dicha materia de los consumidores de la misma, sin perjuicio de las solicitudes que éstos formulen directamente. También los requerimientos suelen generarse dentro del sistema de inteligencia, como fruto de las inquietudes de los analistas respecto del tipo de inteligencia que, según suponen, deberían proveer a sus destinatarios políticos. Asimismo, los hechos pueden constituir fuentes de requerimientos. También debe ponerse atención en la obtención, que comprende la búsqueda y reunión de información para la elaboración de inteligencia. En este aspecto, el planeamiento de la obtención -que incluye los requerimientos, los organismos de inteligencia a emplear para su satisfacción, y la oportunidad de elevación de la información solicitada- constituye un documento clave para la tarea de control. Así como los requerimientos establecen que habrá de hacerse, a través del planeamiento de la obtención se decide quién lo hará. Tanto la obtención, como la posterior elaboración, plantean interesantes interrogantes desde el punto de vista del control. La obtención, en cuanto al valor y a la confiabilidad de la información conseguida. Idénticos interrogantes se plantean con motivo de la elaboración, especialmente en la etapa de análisis de la misma, agregándose además los relativos a la idoneidad de la metodología utilizada, y la eficacia del proceso de revisión. Finalmente, la etapa de diseminación plantea la cuestión relativa a la entrega de los productos de inteligencia a los consumidores apropiados, fundamentalmente desde el punto de vista de la utilidad que pueden obtener del material recibido. Es preciso que la inteligencia llegue en forma adecuada y oportuna a quienes requieren de la misma para la elaboración de las políticas. Aspectos como los reseñados, y en definitiva todo cuanto pueda hacer a la calidad del producto (la información e inteligencia producidas), la capacidad de los directores, la oportunidad en que ese producto es hecho llegar a sus consumidores, la adecuada relación entre productores y consumidores, facilitando que el producto responda a las auténticas necesidades de los últimos, debieran constituir materia no solamente del control a realizarse en el seno del propio órgano ejecutivo, sino también de un control parlamentario que aspire a no ser meramente reactivo frente a fallas o escándalos, y que procure, busque y premie la economía, eficiencia y eficacia, colaborando al propio tiempo con el órgano ejecutivo en la formulación de políticas para el sector. Un aspecto no exento de importancia es el relativo a que el control debe obrar no solamente tendiendo a determinar las falencias que pudieran existir, sino a estimular aquellos logros que se adviertan. Otro aspecto de indudable importancia para la determinación de la eficiencia y eficacia en la actividad de inteligencia, está constituido por la verificación de la eficiencia del gasto a través del examen de los resultados obtenidos, y, concretamente, de los productos (información e inteligencia) obtenidos por cada área, contrastados contra el gasto efectuado por cada una de ellas. 2. El control público de la actividad de inteligencia en Europa: breve visión El caso del Reino de España representa un modelo algo más avanzado, pero todavía significativamente limitado en esta materia. Al igual que el caso precedentemente aludido, comenzó la actividad de control con la creación, por Ley 11/95 del 11 de mayo de 1995 sobre utilización y control de los fondos reservados, de la Comisión de control de los gastos reservados. La sanción de la Ley de creación del Centro Nacional de Inteligencia del 2002 implicó el otorgamiento a dicha Comisión, además de la facultad de control de gastos reservados que ya poseía, de la facultad de conocer la información apropiada sobre el funcionamiento y actividades del nuevo organismo, los objetivos de inteligencia establecidos anualmente por el Gobierno y del informe también anual que debe elaborar el Director del Centro Nacional de Inteligencia de evaluación de actividades, situación y grado de cumplimiento de los objetivos señalados para el período anterior, teniendo además acceso a las materias clasificadas. Se trata aún, como puede advertirse, de limitadas facultades -referidas, en esencia, al acceso y al conocimiento de determinadas materias- por lo que pese al título del artículo 11 de la Ley de creación del Centro, no parece fácil todavía hablar en el caso español de un control parlamentario real. De todos modos, debe recordarse la existencia ya señalada de una instancia de control creada por la ley referida en el órgano ejecutivo, la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos de Inteligencia establecida en el artículo 6, cuyas facultades son bastante más significativas -lo que pareciera sugerir que se ha preferido colocar el peso del control de esta actividad en el órgano ejecutivo- así como la sanción de la también mencionada Ley Reguladora del Control Judicial Previo del Centro Nacional de Inteligencia. El caso de la República Italiana, uno de los sistemas de control más antiguos de Europa, es también el de uno de los controles parlamentarios que aparentan menor fortaleza; aunque es preciso reconocer en este caso la concurrencia del control ministerial sobre cada uno de los organismos fundamentales de inteligencia y de la importante instancia de conducción y control en el órgano ejecutivo que significa el Comité interministerial para la información y la seguridad, instituido en la Ley N° 801 del 24 de Octubre de 1977 de la República Italiana, con funciones de consejo y propuesta, para el Presidente del Consejo de Ministros, impartiendo directivas generales y con el objetivo fundamental de obtener el cuadro de la política informativa y de seguridad. El control parlamentario en sí, ejercido por la Comisión Parlamentaria de Control creada por la ley precedentemente referida, tiene como objetivo asegurar que la actividad de inteligencia tenga lugar conforme a los principios enunciados en la Ley Nº 801, pudiendo para ello requerir al Presidente del Consejo de Ministros y al ya citado Comité Interministerial, las características principales de la estructura y de la actividad de los servicios de información y de seguridad. Adviértase que además de deber valerse de una fuente indirecta, las facultades de obtención de información no parecen tener suficiente amplitud. Por otra parte, el Presidente del Consejo puede oponerse a las solicitudes de información de la Comisión arguyendo la necesidad de proteger el secreto de Estado en determinada cuestión, ante lo cual la Comisión puede decidir por mayoría de sus miembros dirigirse a ambas Cámaras legislativas para considerar la responsabilidad política del funcionario denegante. Aunque ciertamente en un régimen parlamentario esta medida puede provocar la caída del gobierno, se trata de una instancia extrema y de difícil utilización. Tampoco posee la Comisión facultades de control en materia de fondos reservados. Constituyen modelos que implican controles más completos, países como la República Federal de Alemania, los Reinos de Holanda y de Bélgica, que de modo diverso, suman a adecuados mecanismos de coordinación y control en el órgano ejecutivo, controles externos a través de comisiones parlamentarias -Alemania- y Comisiones Parlamentarias combinadas con Comisiones de supervisión designadas por el Parlamento -Holanda y Bélgica- así como mecanismos autoriza torios para medidas intrusivas de la privacidad. El control comprende, además de la legitimidad de las actividades de inteligencia, la verificación de denuncias de particulares relativas a la actividad de inteligencia, controles relativos a las políticas y a los gastos de inteligencia. El control que tiene lugar en el Reino Unido, de modo tal vez algo más limitado, comprende actualmente también los aspectos precedentemente referidos. Resta considerar el caso de los países del Este de Europa, en los cuales ha existido un significativo movimiento de reforma de la actividad de inteligencia y de establecimiento de controles. Cabe señalar que con anterioridad a este cambio, en la Unión Soviética coexistían un organismo de inteligencia exterior e interior de inteligencia política, económica y en ciertos aspectos militar, con amplias competencias en materia de inteligencia en el propio territorio y respecto de los propios ciudadanos y residentes, que con rango ministerial dependía directamente del máximo nivel del Estado -el Comité para la Seguridad del Estado, conocido por sus siglas en ruso, K.G.B.- y un organismo de inteligencia militar dependiente del Estado Mayor General de las fuerzas armadas soviéticas, el Organismo de Inteligencia del Estado Mayor, conocido por sus siglas G.R.U. En los países bajo control soviético existían estructuras de inteligencia de dependencia y competencias similares a las del K.G.B., tales como Stasi en Alemania Oriental, Securitate en Rumania, etc. Tales sistemas desaparecieron, siendo suplantados por otros que presentaron cambios significativos respecto de sus precedentes. En distintos casos, el antiguo organismo monolítico fue dividido en dos, asignándose a uno la inteligencia exterior, y a otro, la inteligencia interior y contrainteligencia, como fueron los casos de Bulgaria, Federación Rusa y Rumania. Por otra parte, fueron establecidos mecanismos de control que incluyeron: la creación de Comisiones parlamentarias específicas para el control de la actividad de inteligencia, como la Comisión Bicameral de Control creada por la Ley de Operación y control del Servicio de Inteligencia Rumano, o bien por Comisiones de Control no integradas por parlamentarios pero designadas por el Parlamento, como sucede con la Comisión del Control de la Legalidad del Trabajo de la Dirección para la Protección del Orden Constitucional de la República de Croacia. Cuentan también con mecanismos autoriza torios para la adopción de medidas intrusivas de la privacidad, como la autorización del Ministro del Interior con informe inmediato al Presidente de la República, como sucede en la República de Croacia, o por el Fiscal Público, en el caso de Rumania. 3. El control público de la actividad de inteligencia en América
Latina Sus estructuras en materia de inteligencia sufrieron la influencia de décadas de gobiernos militares que, con breves interregnos de gobiernos civiles sujetos a fuertes condicionamientos, caracterizaron la realidad política Argentina entre 1955 y 1983. Por otra parte, la estructura orgánico-funcional de inteligencia Argentina tampoco favorece el control. En efecto; la concentración de las funciones de inteligencia interior, exterior y contrainteligencia en un organismo de inteligencia civil, dependiente directamente del Presidente de la Nación -la Secretaría de Inteligencia de Estado, denominada a partir de la Ley N° 25.520 Secretaría de Inteligencia, incorporando a partir de dicha ley las competencias en materia de dirección general del Sistema de Inteligencia Nacional y de producción de inteligencia estratégica nacional asignándose a su titular rango y jerarquía de Ministro, con competencias definidas con amplitud y sin distinguirse entre los ámbitos externo e interno del país y entre los ciudadanos y residentes y extranjeros; su coexistencia con organismos de inteligencia militares con significativa autonomía y amplia tradición de dedicación a la inteligencia interior que, aún cuando fuertemente disminuida, continúa existiendo,35 configuran un cuadro que no facilita el control. También debe señalarse que con anterioridad a la restauración de la vigencia del sistema democrático el 10 de diciembre de 1983 y de la entrada en vigencia de la Ley 23.023 reformatoria de la Ley de Ministerios 22.520, nueva norma dictada a instancias del nuevo gobierno, estatutariamente tanto el Secretario de Inteligencia de Estado, como el Secretario de la Central Nacional de Inteligencia, debían estatutariamente tener el carácter de oficiales militares. La reforma legal indicada dejó sin efecto tal requisito, designándose al frente de la Secretaría de Inteligencia de Estado y de la Central Nacional de Inteligencia a funcionarios civiles. Aunque una historia de la actividad de inteligencia argentina, aún sumaria, excedería notoriamente los alcances de este trabajo36, es dable señalar que a partir del momento indicado el gobierno civil comenzó a ejercer cierto control respecto de la actividad de inteligencia civil, limitado no obstante por las características de los organismos y las limitaciones en materia de personal idóneo y medios materiales para el ejercicio del control. La sanción de la Ley Nº 24.059 de Seguridad Interior (1992) se tradujo en un cambio significativo de esa situación, estableciéndose mecanismos institucionales de control parlamentario, si bien, como se verá, su funcionamiento fue parcial. En el Tìíulo IV de dicha Ley fue creada una Comisión Bicameral de Fiscalización de los Órganos y Actividades de Seguridad Interior e Inteligencia, compuesta por ocho miembros de la Cámara de Senadores e igual número de miembros de la Cámara de Diputados, designados por las Cámaras respectivas. Le fue asignada la misión de ejercer la supervisión y control de los órganos y organismos de seguridad interior e inteligencia actualmente existentes, de los creados por la presente ley y de todos los que se crearan en el futuro. (artículo 33). Estableció, asimismo, el artículo 35, que La comisión verificará que el funcionamiento de los órganos y organismos referidos en el artículo 33, se ajuste estrictamente a lo preceptuado en las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, constatando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución Nacional, así como de las disposiciones contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos denominada "Pacto de San José de Costa Rica", incorporada a nuestro ordenamiento legal por ley 23.054. Examinando las facultades de la Comisión desde el ángulo de los dos puntos de vista que requiere el control -legitimidad y eficacia- necesario es puntualizar que el control parlamentario establecido por la legislación argentina era, fundamentalmente, un control de legitimidad. Con relación al funcionamiento de la Comisión, cabe recordar que en un proyecto del diputado de la Unión Cívica Radical Jesús Rodríguez, se calificó a la Comisión Bicameral como "Una experiencia deslucida". Se debe señalar que con motivo de la investigación del asesinato del fotógrafo José Luis Cabezas39, hecho que conmocionó a la opinión pública argentina, la Comisión realizó algunas diligencias, solicitando informes y convocando a declarar a altos funcionarios e inclusive a un empresario al que se atribuía participación en los hechos. La Comisión emitió un informe destacable, por ser el primer reconocimiento público por representantes de los partidos de gobierno y oposición de la necesidad de efectuar reformas en materia de inteligencia. Un balance de la actividad de la Comisión creada por la Ley N° 24.059 no provoca excesivo entusiasmo. Durante ese período menudearon denuncias sobre irregularidades en la actividad de inteligencia, habiéndose podido contabilizar sólo una acción efectiva por parte de la Comisión, ejercida respecto de la Dirección de Inteligencia Interior de la Secretaría de Seguridad Interior, a poco de su puesta en funcionamiento (1993). No obstante, el balance debe también considerar que se creó un ámbito institucional ante el cual los organismos de inteligencia deben informar anualmente acerca de sus actividades -aspecto que se cumplimenta- y que organiza periódicos briefings en los cuales los aludidos organismos exponen respecto de su actividad. También en dicho ámbito el Secretario de Inteligencia de Estado debe informar al Congreso cuando son denunciadas irregularidades en la actividad de inteligencia. Aunque la actividad de la Comisión no supera el requerimiento y la recepción de informes, parece evidente cuanto menos que se constituyó un ámbito ante el cual los órganos de inteligencia debían dar informes y que, al menos teóricamente, contaba con facultades para realizar investigaciones. Como consecuencia de la sanción de la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, en lo relativo al control parlamentario, se creó la Comisión Bicameral de Fiscalización de las Actividades de Inteligencia, asignándosele, conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la ley, la facultad de supervisar a los organismos pertenecientes al Sistema de Inteligencia Nacional con la finalidad de fiscalizar que su funcionamiento se ajuste estrictamente a las normas constitucionales, legales y reglamentarias vigentes, verificando la estricta observancia y respeto de las garantías individuales consagradas en la Constitución Nacional, así como también a los lineamientos estratégicos y objetivos generales de la política de Inteligencia Nacional. También estableció que La Comisión Bicameral tendrá amplias facultades para controlar e investigar de oficio. A su requerimiento, y con los recaudos establecidos en el art. 16, los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional deberán suministrar la información o documentación que la Comisión solicite. Cabe consignar que, no obstante, no se detallaron las amplias facultades a que se refiere la norma, lo que puede determinar dificultades interpretativas a la hora de ejercerlas. Por otra parte, la disposición relativa al suministro de información o documentación que la Comisión solicite deberá ser efectuada por los organismos del Sistema Nacional de Inteligencia con los recaudos establecidos en el art. 16, constituye otro punto que muy probablemente habrá de producir polémicas, teniendo en cuenta que el segundo párrafo del artículo 16 dispone, con relación a la información clasificada, que El acceso a dicha información será autorizado en cada caso por el Presidente de la Nación o el funcionario en quien se delegue expresamente tal facultad, con las excepciones previstas en la presente ley; y que dicha facultad fue delegada en el Secretario de Inteligencia en virtud de lo dispuesto en el decreto 950-2002, reglamentario de la Ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional. Aunque una interpretación razonable de la Ley N° 25.520 debería concluir que los requerimientos de documentación clasificada de la Comisión Bicameral constituyen una de las excepciones aludidas en el inciso 2° del artículo 16 -única interpretación conciliable con las amplias facultades para controlar e investigar de oficio de la Comisión, a que se refiere el art. 32 -no pareciendo posible investigar en materia de inteligencia si no se tiene acceso a información clasificada- y que la interpretación contraria equivale simplemente a sujetar a la investigación a la voluntad del investigado, preciso es reconocer que la cuestión no es suficientemente clara. También existen supuestos - en que los actos violatorios de la privacidad requieren autorización judicial. como la Ley N° 40, Federación Rusa promulgada el 3 de abril de 1995, sobre el Servicio Federal de Seguridad, o la más reciente Ley Reguladora del Control Judicial Previo del Centro Nacional de Inteligencia del Reino de España. El cuerpo normativo citado en último término establece un procedimiento de autorización, a ser otorgada por un miembro del Tribunal Supremo -de la Sala Penal o de la Sala en lo Contencioso Administrativo, según el caso- designado previamente por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial. Esto nos introduce en otra diferenciación de interés: las autorizaciones para actos intrusivos de la privacidad, cuando son confiadas al órgano judicial, pueden estar a cargo del tribunal ordinario con jurisdicción en el lugar de que se trate y competencia en razón de la materia, o ser asignadas a uno o varios magistrados designados especialmente, generalmente de muy alta jerarquía. En caso de tratarse de magistrados auténticamente independientes es probablemente preferible este último sistema, por garantizarse en mayor grado el secreto propio de la actividad que nos ocupa. Asimismo, el artículo 33 dispuso que En lo concerniente a las actividades de inteligencia, el control parlamentario abarcará:
Como puede advertirse, a diferencia de su predecesora, la Comisión Bicameral es a la vez órgano de supervisión y fiscalización y comisión parlamentaria de dictamen sobre proyectos legislativos. También, y de modo coherente con la asignación de facultades investigativas, la ley la faculta a recibir denuncias relativas a ilícitos atribuidos a los organismos de inteligencia y a investigarlas. Se trata de una facultad que habrá de demandar a la Comisión un significativo esfuerzo y el desarrollo de una estructura técnica para su debido ejercicio. Una facultad de significativo interés y de gran importancia es la relativa al contralor de los planes de estudio empleados por la Escuela Nacional de Inteligencia para la formación y capacitación del personal. La formación del personal de inteligencia constituye un aspecto al que la ley, correctamente, ha asignado gran importancia. Otro aspecto del control parlamentario es el relativo a las interceptaciones de comunicaciones, que se suma a las exigencias de orden o dispensa judicial y de autorización judicial previa establecida en los artículos 5 y 18 de la ley. Prevé al respecto el artículo 34 que La Comisión Bicameral estará facultada para requerir de la Dirección de Observaciones Judiciales (DOJ) de sus delegaciones en el interior del país y de las empresas que prestan o presten en el futuro servicios telefónicos o de telecomunicaciones de cualquier tipo en la República Argentina, informes con clasificación de seguridad que contengan el listado de las interceptaciones y derivaciones que se hayan realizado en un período determinado. Corresponderá a la Comisión Bicameral cotejar y analizar la información y controlar que tales oficios hayan respondido a requerimientos judiciales. Se debe señalar que la ley asigna a la propia Secretaría de Inteligencia, a través de la Dirección de Observaciones Judiciales de dicha Secretaría, el rol de único organismo facultado para la realización de interceptaciones de comunicaciones. Se trata de una disposición altamente discutible en materia de interceptaciones ordenadas en causas penales, dados tanto el potencial de violación de la privacidad de las personas, como también la posibilidad de que se trate de una investigación relativa a funcionarios públicos, caso en que un organismo dependiente directamente del Poder Ejecutivo tendría conocimiento anticipado de las investigaciones, con riesgo de lesión de la independencia del Poder Judicial. De todos modos, la ley, en su artículo 22, estableció como recaudos para las interceptaciones telefónicas los siguientes: Las órdenes judiciales para la interceptación de las comunicaciones telefónicas serán remitidas a la Dirección de Observaciones Judiciales (DOJ) mediante oficio firmado por el juez, con instrucciones precisas y detalladas para orientar dicha tarea. El juez deberá remitir otro oficio sintético, indicando exclusivamente los números a ser intervenidos, para que la DOJ lo adjunte al pedido que remitirá a la empresa de servicios telefónicos responsable de ejecutar la derivación de la comunicación. Los oficios que remite la DOJ y sus delegaciones del interior a las empresas de servicios telefónicos, deberán ser firmados por el titular de la Dirección o de la delegación solicitante. Cabe señalar que la ley no estableció este tipo de recaudos para la interceptación de comunicaciones no telefónicas, a pesar de autorizarlas y de establecer respecto de ellas el requisito de la autorización judicial (artículos 5 y 18). Con relación a las interceptaciones telefónicas, preciso es señalar que se establece un trámite caracterizado por: a) autorización judicial; b) como consecuencia, dos oficios del juez a la Dirección de Observaciones Judiciales: uno detallado -conteniendo instrucciones precisas y detalladas para orientar dicha tarea- y otro sintético, indicando exclusivamente los números a ser intervenidos, para que la DOJ lo adjunte al pedido que remitirá a la empresa de servicios telefónicos responsable de ejecutar la derivación de la comunicación. Consiguientemente, el control que habrá de realizar la Comisión Bicameral consistirá en confrontar el listado de interceptaciones que le remitirá la Dirección de Observaciones Judiciales con un similar listado que habrá de requerir de las empresas telefónicas de solicitudes de la referida Dirección a las que se adjuntara el oficio sintético aludido. Otro capítulo de interés es el relativo al control de los gastos reservados. En tal sentido, el artículo 37 establece que La Comisión Bicameral será competente para supervisar y controlar los "Gastos Reservados" que fueren asignados a los componentes del Sistema de Inteligencia Nacional. A tales fines podrá realizar cualquier acto que se relacione con su competencia, en especial:
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